以案释法典型案例“从全椒县人民医院案看未批先建”

【案情简介】

   2018年4月28日，省环保厅在对全椒县人民医院例行检查中，发现该医院新建加速器机房位置与《全椒县人民医院新增直线加速器射线装置利用项目环境影响报告表》中图纸位置不符。根据省厅反馈情况及市环保局《关于全椒县人民医院环境问题的监察意见》(滁环辐射〔2018〕14号文件)意见，要求我局对全椒县人民医院新增直线加速器射线装置利用项目机房大楼与环评批复地址、楼层不符进行查处。

【调查与处理】

调查：2018年7月25日，环境监察大队对全椒县人民医院进行调查。经查，《全椒县人民医院新增直线加速器射线装置利用项目环境影响报告表》于2017年5月由省环保厅审批(皖环函〔2017〕342号)，批准全椒县人民医院在医院东北角新建直线加速器大楼一栋，为一层建筑，楼上楼下均无功能建筑。经现场对直线加速器机房大楼勘察，该医院直线加速器机房大楼已建成，设备安装未使用，目前已停止建设。建设项目机房位置与环评批复不符，向南移了35米(位于医院中部)，且机房建成为二层建筑，直线加速器机房位置、楼层变更未重新报批环评文件，该医院直线加速器射线装置利用项目总投资1649.98万元。经确认存在如下环境违法行为：建设项目规模、地点发生重大改变，未重新报批环评文件。

以上违法行为制作了现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录、监测报告等，证明了该医院的违法事实。主要证据材料有：1.现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录；2.现场勘察图片；3.投资总额清单；4.关于对全椒县人民医院环境问题的监察意见（滁环辐射【2018】14号）；5.安徽省环保厅关于全椒县人民医院新增直线加速器射线装置利用项目环境影响报告表审批意见的函（皖环函【2017】642号）；6.代理进口协议；7.全椒县人民医院事业单位法人证书；8.医疗机构执业许可证；9.放射诊疗许可证；10.法定代表人及相关负责人身份证复印件；11.全椒县人民医院直线加速器投资情况说明；12.关于直线加速器购置价格情况说明；13.购置直线加速器增值税发票复印件；14.汇款申请单；15.付款函；16.医院进口设备清单。

处理：2018年7月26日对该环境违法行为进行立案查处，7月31日报局长办公会研究讨论。2018年9月17日，全椒县环保局对全椒县人民医院的环境违法行为决定给予：1、19.8万元人民币行政处罚2、责令该医院立即改正违法行为。

【法律分析】

经过全椒县环保局现场调查后，确认全椒县人民医院存在如下环境违法行为：建设项目规模、地点发生重大改变，未重新报批环评文件。全椒县环境监察大队根据初步调查情况，2018年7月26日对该环境违法行为进行立案查处。

1.全椒县人民医院因建设项目规模、地点发生重大改变，未重新报批环评文件的环境违法行为。根据违法事实，该单位违法的法律依据有《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条。具体法律条文如下：第二十四条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。

2.通过审理，提出如下处理意见：该医院建设项目规模、地点发生重大改变，未重新报批环评文件。应依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。可责令改正违法行为，根据《安徽省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》，该建设项目已建成但未投入使用，可以按建设项目已停止建设的违法情形处1.2%罚款，根据建设单位提供的建设项目总投资额清单，该建设项目总投资额为1649.98万元，1.2%罚款，即19.8万元，调查人提出19.8万元罚款符合规定；该违法行为的发生，建设单位直接负责的主管人员有不可推卸的责任，应依法给予行政处分。

3.审理结论：全椒县环保局根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条、第三十一条的规定，结合《安徽省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》，该建设项目已建成但未投入使用，可以按建设项目已停止建设的违法情形处1.2%罚款，该建设项目总投资额为1649.98万元，1.2%罚款，即19.8万元；对直接负责的主管人员给予行政处分。

4.案审会决定：对全椒县人民医院环境违法行为报局长办公会研究决定给予该医院：①19.8万元人民币行政处罚；②责令该医院立即改正违法行为；③对直接负责的主管人员给予行政处分。

【典型意义】

全椒县人民医院环境违法案件是一堂典型的全民普法课。该案件于2018年9月17日全椒县环保局下达行政处罚决定书（全环罚字【2018】74号），并对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，我局致函全椒县卫生和计划生育委员会对全椒县人民医院相关负责人员给予行政处分。接函后全椒县卫生和计划生育委员会对违法单位下达（卫计委【2018】204号）《关于给予刘某某警告处分的决定》，对直接负责该建设项目的负责人给予了行政处分。经过全椒县环保局和全椒县卫生和计划生育委员会的行政处罚和行政处分，充分体现法律的尊严，同时也引起社会公众的广泛关注。

案例的素材全部来源于实际发生在公民身边的审判、执行案件，从观感上更靠近公民，更容易得到公民的关切，也更能为公民所接受。该案例的典型意义在于：

一是执法必严，违法必究。该案不仅仅对违法行为人进行了行政处罚法，同时也对具体的责任人给予行政处分。

二是有利于统一法律适用标准和规范裁判尺度。以典型案例的形式普法，就是以典型案例作为载体，将机械、抽象的法律条文具体化，通过“说身边的事，教育身边的人”，帮助人民群众正确理解适用法律，确保类似案件法律适用标准的统一和裁判尺度的规范。

三是有利于规范自由裁量权。以典型案例的形式普法，使类似案件法律适用标准实现统一、裁判尺度得到规范，让行政机关的自由裁量权置于人民群众的“阳光”监督之下，有限避免滥用自由裁量权，从源头上确保公平公正。

四是全面落实“谁普法谁执法”普法责任制。全椒县人民医院案件中，在全椒县环保局环境监察大队全面调查结果之下，经过宣教法制部门认真进行案件审理，把普法融入行政执法和法律服务全过程。

五是有利于实现司法实践与理论研究的良性互动。典型案例是法律实践与理论有机结合的产物，以典型案例的形式普法，架构起了实践与理论、问题与规则的桥梁，实现了实践与理论研究之间的良性互动，为司法公正奠定坚实的理论与实践基础，有助于最大限度地实现公平正义。

六是有利于增强人民群众的法律确定性和预见性。以典型案例的形式来普法，可以提升普法宣传力度，增强了法治宣传教育的实际效果，使公众度行政案件事实以及相关法律问题有了更加理性的认识，加强行政执法在人民群众心中的认同感，可以帮助人民群众更好地懂法、用法、守法。